Atuação do CNJ está em transição para uma nova governança da Justiça, diz ministro Ricardo Lewandowski

O Conselho Nacional de Justiça completa uma década de existência. Neste ponto de inflexão, a sua história pode ser divisada e descrita sob diferentes perspectivas.

Neste artigo, todavia, não almejo proceder à narrativa dos fatos que deram origem a criação do Conselho e que levaram à aprovação da Emenda Constitucional 45/2004 ou, ainda, relembrar feitos do órgão nesses últimos dez anos, os quais, indubitavelmente, promoveram importantes avanços institucionais no Judiciário.

O quadro retrospectivo da atuação do CNJ vem sendo analisado por estudiosos do Direito e da Administração da Justiça, e ainda o serão por cientistas sociais e historiadores. Neste momento, creio que será mais proveitoso examinar as ações que presentemente leva a efeito, e que balizarão a sua atuação futura.

Planejamento estratégico

O Conselho Nacional de Justiça é um órgão bastante heterogêneo, composto por integrantes dos diversos segmentos do Judiciário, do Ministério Público, além de representantes da advocacia e da sociedade civil. Conta, outrossim, com a presença do presidente do Conselho Federal da Ordem  dos Advogados do Brasil e do procurador-geral da República. Nesse ambiente democrático e plural é que são discutidas e elaboradas as diretrizes estratégicas cujo escopo é coordenação institucional do Judiciário e conferir um mínimo de harmonia e unidade à atuação da magistratura nacional.

Com essa convicção, ao assumir a Presidência do CNJ, defini 12 diretrizes programáticas de gestão. Elas traduzem o aprofundamento de seu papel como órgão de planejamento estratégico, sem prejuízo do controle disciplinar dos juízes, a cargo de uma Corregedoria Nacional de Justiça prestigiada e independente.

Entre tais diretrizes, instituídas pela Portaria CNJ 16/2015, permito-me destacar aquelas que reputo mais importantes: impulsionar o uso de meios eletrônicos para a tomada de decisões; desestimular os processos de índole temerária ou protelatória; promover a comunicação e o compartilhamento de informações entre os diversos órgãos judicantes; aperfeiçoar os filtros da repercussão geral e dos recursos repetitivos; incentivar a desjudicialização mediante a adoção de formas alternativas de solução de conflitos; incrementar a justiça restaurativa; propor a edição de atos normativos que favoreçam a celeridade processual, o aperfeiçoamento a jurisdição e a melhoria das condições de trabalho dos magistrados; desenvolver políticas para o sistema penitenciário e socioeducativo, tendo como norte a efetivação dos direitos dos presos; combater a cultura do encarceramento desnecessário, em especial levando em conta o número excessivo de prisões provisórias; e, por fim, envidar esforços para a permanente valorização dos magistrados e dos servidores do Judiciário.

Além das diretrizes da gestão, estamos dando especial ênfase ao planejamento estratégico. Organizamos, em novembro de 2014, em Florianópolis, o frutífero 8º Encontro Nacional do Poder Judiciário, que reuniu representantes de todos os tribunais, da advocacia e das associações, no qual foram fixadas, de forma consensual e participativa, além de outras metas, a priorização do julgamento das ações mais antigas, dos processos relativos à corrução e improbidade administrativa e dos feitos que apresentem caráter coletivo. Além disso, decidimos estimular a conciliação, a mediação e a arbitragem, para acelerar a solução dos mais de 100 milhões de processos em trâmite no Brasil.

Na primeira reunião preparatória para o 9º Encontro Nacional do Poder Judiciário, edição de 2015, propusemos ainda o diálogo sobre temas estratégicos para impulsionar a análise e solução de problemas recorrentes. Foram abordadas a repercussão geral, os recursos repetitivos, as demandas coletivas; a desjudicialização e a justiça restaurativa; o combate à cultura de encarceramento desnecessário; o processo judicial eletrônico; e foram feitas reflexões sobre o novo Código de Processo Civil. O encontro, em novembro deste anos, refletiu, em razão de seu êxito, essa intensa preparação da qual participaram tribunais, juízes e servidores de todo o país.

Buscando proporcionar dados mais precisos para implementar uma melhor gestão dos problemas que afetam a magistratura brasileira, o CNJ aperfeiçoou a Resolução 76/2009, introduzindo modificações substantivas nos indicadores do Sistema de Estatísticas do Poder Judiciário (SIESPJ), expostos no Relatório Justiça em Números.

Entre as principais inovações introduzidas na mencionada resolução, foram acrescidos os seguintes indicadores: tempo de duração dos processos; índices de conciliação; números de ações sobrestadas ou suspensas em razão da incidência da repercussão geral e dos recursos repetitivos; taxa de congestionamento líquida (na qual se desconta os processos suspensos ou em arquivo provisório); dados sobre acesso à Justiça, entre outros.

Processo judicial eletrônico e avanços tecnológicos

A implantação do processo judicial eletrônico (PJe) em todos os tribunais do país é uma das metas prioritárias do Conselho Nacional de Justiça. Ocorre que, diante da grande diversidade de usuários e dos enormes desafios técnicos a ser enfrentados, a implantação vem sendo feita de forma gradativa.

Estabelecemos um novo modelo para o desenvolvimento do sistema, que se baseia em uma construção coletiva. Funda-se no diálogo com todos aqueles que fazem ou farão uso do processo eletrônico, o que inclui juízes, advogados, membros do Ministério Público. O modelo também busca implementar as melhores práticas de acessibilidade, ensejando, por exemplo, que pessoas com deficiência visual possam utilizá-lo sem maiores dificuldades.

De acordo com o último levantamento feito pelo Departamento de Tecnologia da Informação do CNJ, a Justiça brasileira já tem 5,274 milhões de ações tramitando no Processo Judicial Eletrônico (PJe), abrangendo cerca de 2,3 mil órgãos judicantes.

A Justiça do Trabalho é a maior usuária do sistema, com mais de 3,5 milhões de feitos processados, envolvendo 1,2 mil julgadores. Na Justiça Estadual, o PJe está implantado em 16 tribunais, com cerca de 1 milhão de processos tramitando por esse meio. O principal operador estadual do sistema é o Tribunal de Justiça de Pernambuco, que o adotou em março de 2011. Atualmente, o TJ-PE processa quase 360,3 mil feitos em 185 órgãos judicantes. Outros três tribunais de Justiça planejam migrar para o PJe ainda em 2015.

Na Justiça Federal, o PJe está funcionando no Tribunal Regional Federal da 1ª Região, no Tribunal Regional Federal da 5ª Região e no Conselho da Justiça Federal (CJF), com destaque para as atividades da Turma Nacional de Uniformização. Em 2015, há previsão de implantação do sistema no Tribunal Regional Federal da 3ª Região. O PJe também começa a ser utilizado pelos juízes castrenses, a começar pelos Tribunais de Justiça Militar de Minas Gerais e de São Paulo. E, no âmbito dos Tribunais Superiores, o sistema será implantado em 2015 no Tribunal Superior Eleitoral e no Superior Tribunal Militar.

A principal iniciativa para a inclusão dos advogados no sistema é o projeto “Escritório Digital”, concebido pelo CNJ com o apoio do Conselho Federal da OAB. Cuida-se de uma plataforma que permite aos advogados o acesso aos diversos sistemas eletrônicos de gestão de processos, empregados pelos distintos tribunais.

O Escritório Digital utiliza o Modelo Nacional de Interoperabilidade, uma ferramenta instituída pelo CNJ e pelo Conselho Nacional do Ministério Público. Constitui um protocolo único de comunicação entre os vários sistemas eletrônicos que ainda convivem no Brasil, facilitando o trabalho dos profissionais que atuam em diferentes tribunais enquanto o PJe não estiver completamente implantado em todo o Brasil.

O CNJ lançará ainda importantes projetos no âmbito da tecnologia da informação, com o objetivo de aprimorar e agilizar os serviços judiciários. Destaco o sistema de gravação audiovisual de audiências e o sistema nacional de videoconferências. Ambos têm como foco facilitar o trabalho dos juízes de primeiro grau, responsáveis pelo contato inicial com os jurisdicionados.

O caminho traçado foi o de oferecer novos instrumentos de trabalhos aos magistrados que permitirão tornar mais simples e rápidas as audiências, sobretudo quando envolvam partes ou testemunhas que devam ser ouvidas à distância. Estima-se que haverá sensível redução no tempo de duração das audiências e, por consequência, uma prestação jurisdicional mais célere.

Política judiciária criminal

O Brasil, lamentavelmente, é o quarto país com a maior população carcerária, com cerca de 600 mil presos, ocupando essa embaraçosa posição logo depois dos Estados Unidos, China e Rússia. Desses detentos, cerca de 40% são presos provisórios. O Departamento de Monitoramento e Fiscalização do Sistema Carcerário e do Sistema de Execução de Medidas Socieoduvativas (DMF), órgão de monitoramento dos estabelecimentos prisionais do CNJ, vem trabalhando em vários projetos para modificar tal situação, os quais giram em torno de dois eixos principais: o primeiro é o combate à “cultura do encarceramento”; o outro corresponde ao reconhecimento e à efetivação dos direitos dos encarcerados.

Como expressão do primeiro eixo de atuação, estabelecemos o inovador projeto intitulado Audiências de Custódia, destinado a aprimorar as decisões sobre a conversão de prisões em flagrante em preventivas ou, alternativamente, em liberdade provisória, mediante condições. Com isso pretendemos instituir um filtro mais eficaz já na porta de entrada do sistema prisional. Entendemos que só devem permanecer detidos os presos que ofereçam perigo para a sociedade. Aqueles que são acusados de delitos de menor potencial ofensivo, praticados sem violência ou grave ameaça, podem responder aos respectivos processos criminais em liberdade.

Elas consistem, basicamente, na apresentação de uma pessoa presa a um juiz no prazo de 24 horas. Essa providência – aliás, prevista no Pacto de San José da Costa Rica, do qual o Brasil é signatário desde 1992 – traz como bônus a possibilidade de se garantir, de maneira mais eficaz, a integridade física do preso contra a eventual prática de torturas ou maus tratos antes de sua apresentação ao magistrado.

O lançamento do projeto Audiências de Custódia se deu em São Paulo, em fevereiro de 2015. Na ocasião, anunciamos a intenção de levar o projeto a outros estados. As articulações até agora realizadas permitem antever que as audiências de custódia serão uma realidade concreta em todos os tribunais do País até o final deste ano, já tendo sido implantadas, em caráter experimental nas 27 unidades da Federação.

Tendo em conta a amplitude do projeto, em abril de 2015, o Conselho Nacional de Justiça, o Ministério da Justiça e o Instituto de Defesa do Direito de Defesa (IDDD) assinaram três acordos com o objetivo incentivar a difusão das audiências de custódia em todo o território nacional, disseminando a ideia da aplicação de alternativas à prisão, além de promover a elaboração de diretrizes e incentivos para a política de monitoração eletrônica.

O primeiro acordo de cooperação técnica celebrado, mediante o Termo 007/2015, estabelece a conjugação de esforços entre os signatários visando à implantação das Audiências de Custódia nos diversos entes federados. O acordo prevê apoio técnico e financeiro aos estados para a implantação de Centrais de Monitoração Eletrônica e de Centrais Integradas de Alternativas Penais, por meio de repasses feitos pelo Ministério da Justiça.

O objetivo do segundo ajuste, firmado por meio do Termo 006/2015 é ampliar a utilização de medidas alternativas à prisão com enfoque na justiça restaurativa, em substituição às medidas que impõem privação de liberdade. As medidas alternativas, quando adequadas, podem ser aplicadas pelos juízes em substituição à prisão preventiva, ocasião em que são impostas as medidas também denominadas de “cautelares”, que são as medidas introduzidas no artigo 319 do Código de Processo Penal pela Lei 12.403/2011, como uso de tornozeleiras, recolhimento domiciliar à noite, proibição de sair da comarca ou deixar de frequentar certos lugares.

O terceiro ajuste, formalizado mediante o Termo 005/2015, tem por objetivo tornar viável a política de monitoração eletrônica. Segundo informações do Departamento Penitenciário Nacional do Ministério da Justiça (Depen), o monitoramento eletrônico é usado hoje em 18 estados, principalmente na execução de penas alternativas à prisão ou como medida cautelar antes da sentença condenatória. O acordo busca incentivar o uso das tornozeleiras em duas situações específicas: no acompanhamento de acusados de qualquer crime, quando não presentes os requisitos para decretação da prisão preventiva, e no monitoramento de medidas protetivas de urgência aplicadas a acusados de crime que envolva violência doméstica contra mulheres, crianças, adolescentes, idosos, enfermos ou pessoas com deficiência.

Além desses dois projetos, cogitamos do Sistema Eletrônico de Execução Unificado, desenvolvido a partir de experiência exitosa e com o apoio do Tribunal de Justiça do Estado do Paraná, com o objetivo de permitir o acompanhamento permanente, rápido e efetivo de todas as informações e intercorrências relativas ao cumprimento das penas, propiciando alertas eletrônicos que permitam aos juízes responsáveis por sua execução a imediata análise de eventuais direitos dos detentos, especialmente à progressão de regime ou à liberdade condicional.

Direitos humanos e cidadania

Nesse domínio, criamos recentemente o projeto Cidadania nos Presídios, que consiste em um novo modelo de gestão dos benefícios prisionais, focado na otimização de atos e decisões processuais concernentes aos detentos. Essa iniciativa é complementada pela reestruturação dos programas destinados à integração social do egresso, de modo a emprestar maior qualidade à porta de saída do sistema prisional.

O projeto será desenvolvido segundo uma metodologia diferente do modelo anterior, a meu ver já esgotado, dos “mutirões carcerários”, os quais estavam focados apenas na avaliação dos processos de execução dos presos. Ademais, eram implementados de forma esporádica e assistemática, e nem sempre contavam com um engajamento maior das autoridades locais. A maior lacuna é que não previam o acompanhamento dos egressos, ou seja, o seu acompanhamento na fase em que reingressam na sociedade.

O novo sistema diferencia-se do anterior por ter um caráter permanente e por buscar resultados mais abrangentes, sobretudo criando uma cultura de diálogo entre os vários atores do sistema de justiça criminal, visando a tornar realidade a reinserção do preso na sociedade, que é o fim último da pena, hoje um objetivo meramente teórico.

Pretende-se explorar vários vetores: aproveitar o potencial dos decretos de indulto; incentivar a realização de avaliações permanentes dos problemas carcerários com a formulação de soluções adequadas, incorporando-as ao dia a dia dos tribunais; fortalecer as estruturas locais, com a reorganização dos grupos de monitoramento existentes, sob a coordenação do DMF; instituir rotinas procedimentais e criar de ferramentas eletrônicas para racionalizar o gerenciamento do sistema prisional por magistrados e servidores; estimular a prática de audiências por videoconferência; estabelecer a observância do chamado “princípio da capacidade prisional taxativa”, como forma de alcançar um equilíbrio entre o número de presos que ingressam no sistema e o de vagas existentes no sistema prisional; capacitar juízes e servidores para lidarem melhor com os problemas carcerários; por derradeiro, promover articulações com agentes e organizações sociais com vistas à reinserir o egresso na comunidade, proporcionando-lhe a oportunidade de capacitar-se profissionalmente, conseguir um emprego e reconstruir a sua vida familiar.

Além desse projeto, o CNJ está prestes a lançar um ambicioso programa, de cunho humanitário, que compreende a implantação de um conjunto sistemático de ações destinadas à valorização da dignidade da pessoa humana no ambiente prisional, sobretudo com a adoção de medidas que visam a melhoria da saúde física e mental dos detentos.

Entre outras ações relacionadas a direitos humanos e cidadania, assinei, na autoridade de Presidente do CNJ, uma Carta de Intenções com a Comissão Interamericana de Direitos Humanos (CIDH) voltada para a capacitação de juízes e servidores na área de atuação daquele organismo internacional. Um dos objetivos do protocolo firmado é divulgar, entre os magistrados brasileiros, a jurisprudência da Corte Interamericana de Direitos Humanos, bem como as decisões e os debates travados no âmbito da comissão.

Além disso, em 2015, o CNJ publicou alguns atos que regulamentam a reserva de no mínimo 20% das vagas ofertadas em concursos de servidores e juízes para candidatos negros. Tais normas têm como base a decisão do STF sobre cotas raciais e a Lei 12.990, de 9 de junho de 2014. Trata-se de um esforço para tornar o Judiciário mais permeável a um grupo social que representa mais de 50% da população brasileira.

Desjudicialização e justiça restaurativa

O CNJ está apostando firmemente nos institutos da mediação e da conciliação. Em sua 9ª edição, a Semana Nacional de Conciliação fechou mais de 150 mil acordos e movimentou cerca de R$ 1 bilhão em valores homologados. Entre 24 e 28 de novembro de 2014, quase 700 mil pessoas foram atendidas em mais de 283 mil audiências espalhadas pelos 46 tribunais que aderiram ao mutirão. Em todo o país, participaram mais de 17 mil pessoas, entre magistrados, juízes leigos, conciliadores, servidores e colaboradores.

Esse trabalho agora ganhará força e se tornará permanente com as inovações trazidas pelo novo Código de Processo Civil, que prestigia essa formas de resolução de conflitos. Também estamos investindo em outras métodos alternativos de solução de controvérsias, como a mediação. No campo criminal e no âmbito familiar incentivamos a “Justiça Restaurativa”, que privilegia o amparo às vítimas de ilícitos e a restauração, tanto quanto possível, do estado anterior ao rompimento da ordem jurídica. Esse enfoque representa outra vertente promissora, sobretudo no que concerne à pacificação social.

Combate ao nepotismo nos fóruns e tribunais

Uma das inovações mais relevantes na seara da moralização das práticas forenses foi a aprovação, pelo Plenário do CNJ, da Resolução 200/2015, destinada a impedir a atuação de magistrados em processos patrocinados por advogados que sejam seus parentes consanguíneos ou afins, ainda que atuem de forma oculta, sem procuração nos autos, antecipando-se à vigência do novo CPC.

Política socioambiental

Recentemente, o CNJ aprovou a Resolução 201/2015, que tem por foco a gestão socioambiental pelos órgãos do Judiciário. Pretende a criação de estruturas, plano de logística sustentável e ainda estimular a reflexão e a mudança dos padrões de compra, consumo e gestão de documentos e outros materiais empregados pelo Judiciário.

Atenção prioritária ao primeiro grau

Em dezembro de 2014, criamos o Comitê Gestor da Política Nacional de Atenção Prioritária ao Primeiro Grau de Jurisdição ao nomear os integrantes do grupo e formalizar suas atribuições, por meio da Portaria 295/2014. A política, instituída pela Resolução 194/2014, tem como escopo aprimorar o relevante serviço prestado pelos magistrados de primeira instância, atualmente sobrecarregados pelo excesso de ações e pelo permanente déficit de pessoal, sobretudo melhorando suas condições de trabalho.

Com a atuação do Comitê, em maio de 2015, foi realizada a 1ª Reunião da Rede de Priorização do Primeiro Grau, que ocorreu em conjunto com a 1ª Reunião Preparatória para o 9º Encontro Nacional do Poder Judiciário. O encontro visou ao compartilhamento de experiências dos juízes e ao diálogo sobre as medidas para a implementação da política de priorização. Em continuidade, o CNJ elabora metodologias de apoio aos magistrados da primeira instância, além de promover um diálogo permanente com essa categoria historicamente relegada ao abandono.

Observância da jurisprudência e celeridade processual

Recentemente, por meio da Portaria 191/2015, foi criado o Conselho da Presidência do CNJ destinado a estabelecer canais de comunicação no Judiciário brasileiro para difundir a jurisprudência dos tribunais superiores, em especial a do STF. O principal objetivo da medida é contribuir para uma maior celeridade na tramitação processual, já que os julgadores de instâncias inferiores poderão solucionar os respectivos processos mais celeremente com base na jurisprudência já pacificada das cortes superiores. Ademais, a medida contribuirá para desestimular a interposição de recursos fadados ao insucesso perante o Supremo, o STJ e demais tribunais situados em Brasília.

Gestão de precatórios

O CNJ, em parceria com o Tribunal de Justiça de São Paulo, realizou, em fevereiro de 2015, o II Encontro Nacional dos Precatórios. O objetivo da reunião foi discutir com os Comitês Estaduais de Precatórios soluções para o pagamento das dívidas do setor público, já reconhecidas pela Justiça. A primeira providência foi quantificar o montante desse débito. E, segundo o último levantamento feito pelo CNJ, a dívida total da União, Estados e Municípios com precatórios, até junho de 2014, correspondia a R$ 97,3 bilhões.

Política judiciária de saúde

O CNJ promoveu, em maio de 2015, na cidade de São Paulo, a II Jornada de Direito da Saúde para difundir as boas práticas adotadas pelos tribunais brasileiros em resposta ao fenômeno da “judicialização” do setor, da qual participaram magistrados, membros do Ministério Público, profissionais, gestores e acadêmicos. Nesse encontro foram discutidos e aprovados enunciados para apoiar os magistrados na tomada de decisões sobre o tema, evitando decisões que podem causar danos ao sistema público e privado de saúde, evidentemente, sem afetar os direitos fundamentais dos jurisdicionados nesse âmbito.

Em agosto de 2015, considerando a diretriz estratégica aprovada no VIII Encontro Nacional do Poder Judiciário, aplicável a todos os órgãos do Poder Judiciário, de zelar pelas condições de saúde de magistrados e servidores, com vistas ao bem-estar e à qualidade de vida no trabalho, foi aprovada ainda a Política de Atenção Integral à Saúde de Magistrados e Servidores do Poder Judiciário.

A referida política define princípios, diretrizes, estratégias e parâmetros para a implementação de programas, projetos e ações institucionais voltados à promoção e à preservação da saúde física e mental de magistrados e servidores. Além disso, provê orientações para coordenação e integração das ações em saúde e institui a Rede de Atenção à Saúde, priorizando-se o compartilhamento de experiências e a uniformização de critérios, procedimentos e prontuários, respeitadas as peculiaridades locais.

Perspectivas de futuro

Há uma década, as demandas que exigiam a atuação do Conselho eram diferentes das atuais. Ao verificarmos os objetos das resoluções, por exemplo, é possível constatar diferentes focos na atuação do Conselho ao longo do tempo. Nota-se a transição gradual de uma atuação dirigida à “organização e controle” para uma nova governança da Justiça, que se fundamenta em “planejamento estratégico e gestão de políticas judiciárias”. Esse novo paradigma não implicou, no entanto, em redução da atividade de fiscalização e correição, porquanto o CNJ conta com o trabalho de uma Corregedoria Nacional diligente, além da atuação do Plenário.

A evolução dos papéis do CNJ, a meu ver, resulta de um processo natural de aquisição de maturidade institucional, em que os avanços da fase antecedente oportunizaram condições para uma atuação mais empreendedora de administração da Justiça brasileira.

Nesse contexto, ganham espaço as discussões em torno da governança, da coordenação do planejamento estratégico e da implementação de políticas judiciárias e das formas de participação democrática.  Sob essa perspectiva, as redes de governança e os conselhos consultivos assumem papel primordial para assegurar o diálogo e a gestão participativa, valores fundamentais da gestão pública contemporânea, que não podem faltar à administração da justiça.

Assim, em março de 2015, criamos dois conselhos consultivos: um formado pelos tribunais de Justiça e outro pelas associações de juízes de âmbito nacional, a Associação dos Magistrados Brasileiros (AMB), a Associação dos Juízes Federais do Brasil (Ajufe) e a Associação Nacional dos Magistrados do Trabalho (Anamatra).

A decisão de criar o primeiro conselho consultivo, da Justiça Estadual, pretende assegurar que a atuação do Conselho Nacional de Justiça em relação a este segmento de Justiça seja consentânea com os anseios dos que nele labutam. O segundo conselho, por sua vez, tem por papel auxiliar a Presidência do CNJ nas tomadas de decisões mais sensíveis que digam respeito à magistratura brasileira.

Para assegurar o foco precípuo como órgão de planejamento estratégico do Judiciário Nacional, entendo que o CNJ não deveria debruçar-se sobre questões individuais, salvo no que concerne a processos disciplinares. Por essa razão anunciamos, na 202ª Sessão Ordinária do CNJ, que está em estudo a inclusão, em seu Regimento Interno, de uma cláusula que permita que o Conselho negue seguimento a matérias que não apresentem interesse geral.

Com essa medida, acreditamos, será possível abrir um novo horizonte de atuação para o CNJ, para que se concentre em políticas, programas e projetos que promovam novos avanços institucionais na Administração da Justiça, com resultados efetivos para a sociedade.

O futuro do Conselho Nacional de Justiça, a meu ver, tem por palavras de ordem “planejamento estratégico”, “diálogo” e “participação”. E como principais orientações a desjudicialização, a modernização tecnológica, a gestão de demandas processuais de massa e a firme consideração dos direitos humanos na política judiciária criminal.